RDC : les racines profondes de la crise autour du M23

Par Judith Verweijen * et Christoph Vogel**

En octobre 2021, le Mouvement du 23 mars (M23) a relancé sa rébellion dans l’est de la République démocratique du Congo (RDC) – région en conflit permanent depuis 30 ans. Vaincu en 2013, le M23 reconstitué s’est rapidement emparé d’une bonne partie du territoire de Rutshuru, voisin au Rwanda et à l’Ouganda, avant d’avancer dans le territoire de Masisi. La crise qui s’en est suivie a intensifié les tensions géopolitiques historiques entre la RDC et le Rwanda et aurait déplacé près d’un million de civils, provoquant une situation humanitaire désastreuse. 

Parallèlement à la montée soudaine du M23, les relations diplomatiques entre Kinshasa et Kigali se sont tendues. Depuis janvier, le Rwanda a proféré des menaces voilées d’intervention officielle sur le sol congolais et a tiré sur un avion de chasse congolais, tandis que la RDC a engagé des mercenaires d’Europe de l’Est, enrôlé une « force de réserve » composée de milices et rallié des groupes armés en tant qu’auxiliaires.

Outre la médiation angolaise pour le compte de l’Union africaine, l’organisation régionale « East African Community » (EAC) a été le fer de lance des efforts diplomatiques, suite à l’adhésion de la RDC en mars 2022 en tant que septième membre. Pourtant, les différents cessez-le-feu qu’elle a négociés ont été violés presque immédiatement après leur annonce. Une force régionale de l’EAC a finalement été déployée en avril de cette année et a pour mandat de veiller au respect du dernier cessez-le-feu et de superviser le retrait promis par le M23 de certaines zones. 

Si la situation militaire s’est quelque peu apaisée, l’impasse politique perdure. Le conflit a été entretenu par des accusations mutuelles, une diplomatie inefficace et une négligence des dynamiques structurelles du conflit – en particulier, les tensions géopolitiques récurrentes et les guerres par procuration dans la région des Grands Lacs, ainsi que le faible engagement de l’État congolais à traiter les griefs et la manipulation des élites qui favorisent la prolifération des groupes armés. L’impasse actuelle est aussi marquée par des récits radicalement différents sur les origines du conflit, soutenus par le M23, Kigali et Kinshasa et leurs partisans respectifs.

Le M23 insiste depuis longtemps pour que ses revendications politiques soient prises en compte, comme le prévoit l’accord qu’il a signé en décembre 2013 avec le gouvernement congolais, à la suite d’une défaite militaire qui a poussé ses commandants et ses troupes à fuir vers l’Ouganda et le Rwanda. Ces demandes sont centrées sur la garantie d’un retour en toute sécurité de ses membres en RDC et sur la fin de la discrimination et de l’insécurité des Tutsis congolais, y compris le retour des réfugiés tutsis congolais des pays voisins. En 2017, l’absence de mise en œuvre de cet accord a incité la partie ougandaise du groupe, dirigée par Sultani Makenga, à retourner en RDC. Curieusement, le retour du groupe est passé largement inaperçu et semblait se contenter de contrôler un petit espace perché entre les volcans de l’est de la RDC.

Pourquoi, alors, a-t-il commencé à intensifier ses attaques à la fin de l’année 2021 ?

Le groupe affirme avoir été attaqué soudainement par l’armée congolaise, après que Kinshasa a déclaré l’état de siège dans les provinces du Nord-Kivu et de l’Ituri en mai 2021, dans le but de vaincre tous les groupes armés qui n’adhéreraient pas volontairement à un nouveau programme de démobilisation. Ces événements faisaient suite à l’échec des efforts déployés pour trouver un accord entre le M23 et le gouvernement congolais, qui avait secrètement accueilli une délégation du groupe armé à Kinshasa depuis mi-2020. Cependant, cette délégation n’a jamais été reçue par les représentants du gouvernement, ce qui a provoqué des frustrations au sein du M23.

Kinshasa, qui a publié en décembre 2022 un « livre blanc » documentant le soutien rwandais au M23, avance une explication très différente de la résurgence du M23. Ce narratif met l’accent sur l’ingérence du Rwanda, suivant l’historique de parrainage rwandais des rébellions dans l’est de la RDC. Des observateurs indépendants, y compris des experts de l’ONU, ont en effet documenté un important soutien rwandais, y compris des transferts d’armes et de munitions, la facilitation du recrutement et même un soutien direct au combat par la Force de défense rwandaise (RDF). 

Cette implication – à la fois historique et actuelle – découle d’une combinaison d’intérêts sécuritaires, politiques et économiques, tout en s’appuyant sur un échafaudage idéologique de l’idée du « Grand Rwanda ». Cette notion fait référence aux représentations historiques contestées du royaume rwandais précolonial qui s’étendait dans certaines parties de la RDC actuelle, y compris les régions habitées par des populations parlant le kinyarwanda (Hutu et Tutsi) qui partagent une langue commune avec le Rwanda.

Dans sa lutte contre le M23, la RDC a ébranlé Kigali en renouvelant son partenariat avec les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), l’un des nombreux groupes armés avec lesquels l’armée congolaise s’est associée. Les FDLR constituent un menace sécuritaire considérable pour le Rwanda. Ils trouvent leur origine dans l’ancienne armée rwandaise et les milices « interahamwe » qui ont perpétré le Génocide contre les Tutsis en 1994. Bien que leur puissance militaire ait considérablement diminué au cours des dernières décennies, les FDLR continuent de recruter et de véhiculer l’idéologie du génocide. Le Rwanda perçoit donc les FDLR comme une véritable menace pour sa sécurité, même si certains l’accusent de gonfler cette menace pour des raisons d’utilité politique. 

Le commerce transfrontalier est également un aspect important des relations rwando-congolaises, notamment due aux intérêts du Rwanda. L’est de la RDC est une destination clé des exportations informelles du Rwanda, tandis qu’une bonne partie des exportations congolaises vers le Rwanda sont des minerais de contrebande, qui sont ensuite officiellement réexportés. Si l’économie rwandaise s’est diversifiée depuis la forte dépendance à l’égard des minerais congolais pendant la deuxième guerre du Congo (1998-2003), ces minerais, en particulier l’or, constituent toujours une source importante de devises étrangères pour un pays dont le déficit commercial reste important.

Toutefois, à la fin de 2021, le Rwanda a senti que son influence dans l’est de la RDC diminuait en raison du rapprochement entre la RDC et l’Ouganda – un pays avec lequel le Rwanda a eu des relations instables au cours des dernières années. Kampala a conclu différents accords avec Kinshasa, notamment en matière d’infrastructures et d’exploitation d’or, ce qui a entraîné une concurrence directe avec le Rwanda. Alors que l’accord sur l’or semblait saper les projets du Rwanda de devenir un pivot pour le raffinage et l’exportation de l’or dans la région, le programme d’infrastructure comprenait la réhabilitation de la route Goma-Rutshuru – une zone tampon importante pour le Rwanda, touchant son « pré-carré » historique. Parallèlement, l’Ouganda a lancé une opération militaire conjointe avec l’armée congolaise. Visant ostensiblement les Forces démocratiques alliées (ADF), une rébellion islamiste d’origine ougandaise, l’opération « Shujaa » s’est toutefois révélée être principalement destinée à sécuriser les travaux routiers. 

En même temps, la collaboration tacite entre le Rwanda et Kinshasa qui avait permis au Rwanda de mener des opérations couvertes contre les FDLR depuis 2015, à la fois directement et par des intermédiaires, s’est effondrée en 2020. Coincé entre pression économique et préoccupations sécuritaires, Kigali a eu recours à la stratégie historique d’employer des rébellions congolaises comme levier. Il s’agit d’un schéma bien ancré dans la région des Grands Lacs – le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi ont tous eu recours au soutien de groupes armés opérant dans l’est de la RDC comme moyen de se combattre indirectement hors de leurs propre sol et de traquer leurs ennemis respectifs. Ce modèle régional de guerre recoupe parfaitement le système de politique armée et de guerre par procuration propre à la RDC, qui est façonné par un État congolais axé sur la reproduction des réseaux d’élite et l’exploitation de ces propres citoyens.

Alors que Kinshasa et Kigali ont adopté une position intransigeante et font preuve d’un engagement limité pour résoudre leurs différends, les efforts visant à résoudre durablement la crise du M23 devront, dans une certaine mesure, apaiser les inquiétudes de toutes les parties prenantes. Si certains estiment que les performances catastrophiques de l’armée de la RDC dans la lutte contre le M23 placent Kinshasa en position de faiblesse dans les négociations, d’autres soutiennent que la RDC ne devrait pas céder aux exigences qui lui sont imposées par la force. Pourtant, les mesures concrètes visant à désamorcer les tensions ne devraient pas être vu comme un jeu à somme nulle, malgré certaines injonctions intransigeantes à ce propos.

Il est essentiel que tous les gouvernements concernés s’abstiennent de soutenir ou d’utiliser des groupes armés. Le gouvernement rwandais devrait immédiatement cesser tout soutien direct ou indirect au M23. Le gouvernement congolais, quant à lui, devrait mettre fin à toute collaboration entre l’armée congolaise et les FDLR. Par ailleurs, alors que certains affirment que le M23 ne fait qu’invoquer le sort de la communauté tutsi congolaise comme un écran de fumée, la situation de cette communauté s’est considérablement détériorée depuis le début du conflit. Kinshasa doit donc prendre des mesures énergiques pour garantir la sécurité des Tutsi, permettre le retour des réfugiés et s’attaquer à la xénophobie rampante qui vise cette communauté.

L’enjeu économique est plus délicat. Alors que certains observateurs soutiennent que la paix peut être obtenue par l’intégration et la collaboration économiques, d’autres pensent qu’en raison de la faiblesse de son climat d’affaires, la RDC sera perdante d’une intégration plus poussée. Néanmoins, un aspect principal reste l’harmonisation fiscale – entre les deux pays et la région des Grands Lacs dans son ensemble – car l’inégalité des régimes fiscaux est un facilitateur clé de la contrebande. 

Pour que la diplomatie reprenne son élan, les acteurs régionaux devraient coordonner leurs efforts. L’EAC a lancé un processus de paix à deux volets, dans lequel le Kenya – qui espère bénéficier de l’adhésion récente de la RDC à la EAC – joue un rôle crucial. Le processus consiste à déployer une force régionale et à organiser un dialogue avec les groupes armés congolais à Nairobi.  Cependant, ces deux initiatives sont confrontées à des problèmes. Le dialogue de Nairobi n’inclut pas le M23, que Kinshasa a désigné comme « terroriste » et refuse de négocier avec s’il ne désarme pas. Cette position reflète l’opinion populaire congolaise, qui considère le M23 comme une marionnette rwandaise, mais aussi une stratégie de mobilisation électorale contre un ennemi extérieur du président sortant Félix Tshisekedi en vue du scrutin présidentiel prévu fin 2023. 

La force de l’EAC n’a pas été en mesure de sortir de l’impasse politique, bien que l’objectif de son déploiement militaire ait été de faciliter les solutions politiques. Malgré les demandes répétées de Kinshasa, la force a refusé d’engager militairement le M23 afin de ne pas contrarier le Rwanda, état membre de l’EAC. Kinshasa se méfie profondément de la force et aurait entravé ses activités, notamment en incitant à l’intimidation de son commandant sortant. Le RDC a également demandé à l’EAC de modifier le mandat de la force et plaide actuellement pour sa dissolution, estimant qu’elle ait échoué dans sa mission de pousser les groupes armés vers le processus de Nairobi. 

Déçu par l’EAC, Kinshasa s’est tourné vers la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), dont certains membres ont une attitude plus critique à l’égard du Rwanda. En mars de cette année, l’Angola a autorisé le déploiement de 500 soldats en RDC dans le cadre d’un accord bilatéral avec Kinshasa pour former une sorte de « force témoin » chargée de superviser la mise en œuvre de la feuille de route de Luanda parrainée par l’Union africaine. Plus important encore, le 8 mai, la SADC a annoncé qu’elle déploierait une force offensive dans l’est de la RDC avec pour mandat de combattre les groupes armés, y compris le M23. Il n’est toutefois pas encore clair si cette force opérera seule ou au sein d’une brigade d’intervention ravivée sous la bannière de la MONUSCO, l’opération de maintien de la paix des Nations unies (ONU) en RDC. Cette cacophonie montre les limites de la diplomatie régionale et la façon dont elle reste façonnée par des considérations géopolitiques.

Les acteurs internationaux, en particulier l’Union européenne (UE), les États-Unis et l’ONU, n’agissent pas non plus de manière cohérente et concertée. La décision européenne de fournir 20 millions d’euros pour le déploiement de la RDF au Mozambique est intervenue au moment où l’ONU a fait état du soutien du Rwanda au M23, ce qui a sapé les efforts diplomatiques et la crédibilité de l’UE dans la région. L’annonce de Bruxelles de soutenir l’armée congolaise avec le même montant soulève à son tour la question si le renforcement les capacités militaires des deux côtés de manière égale amènera la paix. En outre, si les États-Unis et plusieurs États européens ont condamné le soutien du Rwanda au M23, aucun n’a pris la décision de suspendre son aide, comme cela avait été le cas lors de crises précédentes. Pour sa part, l’ONU, qui maintient toujours une force de maintien de la paix importante en RDC, devrait cesser de ressasser les stéréotypes erronés autour des ressources naturelles et reconnaître plutôt le caractère profondément politique de la crise. En outre, elle devrait essayer de mettre en valeur l’influence politique qui lui reste pour s’assurer que les divers déploiements militaires restent axés sur la protection des civils.

Même si un accord de paix est finalement conclu, sa mise en œuvre à long terme ne peut réussir que grâce à un engagement politique soutenu de la part de tous les acteurs impliqués, y compris la détermination des pays voisins à cesser de mener des guerres par procuration sur le sol congolais. Les conflits à l’est de la RDC sont de plus en plus alimentés par l’héritage de problèmes antérieurs non résolus et on constate que les accords de paix – tels que l’accord de 2013 avec le M23 – sont généralement restés des accords théoriques sur papier. Non seulement les problèmes structurels à l’origine de la violence n’ont pas été abordés, mais la non-application des accords a souvent entraîné une recrudescence de la violence en raison des griefs qui en découlent. De profonds efforts politiques seront nécessaires pour briser ce cercle vicieux.

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(*) Judith Verweijen est professeure adjointe au département des relations internationales de l’Université de Groningue.

(**) Christoph Vogel est directeur de recherche du projet Insecure Livelihoods à l’Université de Gand.

Le texte original de cet article a été publié sur le site The Global Observatory