[Tribune] Le retrait de la Monusco est déjà programmé : une bonne chose ?

Par Luc Henkinbrant *

Ce n’est pas à la suite des manifestations anti-MONUSCO de ces derniers jours mais à la suite de négociations engagées, il y a déjà plus de 3 ans, entre les Nations Unies et les autorités congolaises qui se sont traduites dans la Résolution 2502 (2019) adoptée par le Conseil de sécurité (CS) le 19 décembre 2019 priant le Secrétaire général de collaborer avec le Gouvernement de la République démocratique du Congo à l’élaboration d’une stratégie commune de retrait et à la définition d’une série d’indicateurs mesurables en vue de permettre le transfert progressif des tâches de la MONUSCO aux autorités congolaises, à l’équipe de pays des Nations Unies et aux autres parties prenantes. Le CS a souligné que les activités de la Mission devraient être menées de manière à favoriser les progrès vers une paix et un développement durables et inclusifs, à remédier aux causes profondes des conflits et à ramener la menace posée par les groupes armés nationaux et étrangers à un niveau qui puisse être géré par les forces de sécurité de la République démocratique du Congo, l’accent étant mis en particulier sur la réduction des menaces pour les civils.

Pour y parvenir, le Gouvernement et la MONUSCO ont engagé une série de discussions sur les priorités et le rôle de la Mission ainsi que sur les mesures que celle-ci prendrait, le but étant de formuler un plan commun qui permettrait à la Mission de réduire ses effectifs et d’organiser son retrait de façon échelonnée, responsable et durable. Le 26 octobre 2020, le Secrétaire Général António Guterres a communiqué au CS la Stratégie commune sur le retrait progressif et échelonné de la MONUSCO (S/2020/1041). Des échéances ont été établies en gardant à l’esprit que le retrait progressif et échelonné de la MONUSCO devrait rester souple et tenir compte de l’évolution de la situation politique et de la sécurité dans le pays.

Compte tenu de la complexité du conflit en RDC, il a été convenu que la stratégie commune devrait être basée sur une série de stratégies propres à une région, adaptées aux besoins des six provinces (à l’exclusion de Kinshasa) où la Mission est encore présente. La MONUSCO se replierait progressivement dans les trois provinces où le conflit est encore actif, à savoir le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et l’Ituri, et poursuivrait ses bons offices et le renforcement institutionnel au niveau national. S’inscrivant dans cette stratégie commune de retrait progressif, les Forces de la MONUSCO ont complètement quitté Kanaga fin juin 2021. Au Tanganyika, considérant que « la sécurité s’est améliorée », la Mission a déjà réduit sa présence militaire en 2022. Le retrait de la MONUSCO a donc déjà effectivement commencé !

Il faut encore ajouter, qu’en août 2021, la MONUSCO et le Gouvernement ont validé un « Plan de transition conjoint », comprenant notamment les jalons et les indicateurs détaillés et mesurables qui devraient régir le retrait progressif de la Mission, les rôles et responsabilités, des stratégies d’évaluation des risques et d’atténuation, le cas échéant. Pour permettre le déroulement de la transition, ont été fixés 18 jalons (voir ANNEXE B), organisés autour de deux principaux thèmes, à savoir :

• Conditions minimum pour le retrait de la MONUSCO (Sécurité et Protection des civils ; Désarmement et Démobilisation);
• Actions de collaboration avec les Agences, Fonds et Programmes des Nations Unies (Relèvement communautaire et Stabilisation ; Rétablissement de l’autorité de l’Etat dans les zones à conflit et post-conflit).

Le plan de transition propose donc un calendrier indicatif envisageant la réalisation, d’ici 2024, de jalons qui constituent des conditions minimales nécessaires pour effectuer le retrait progressif et responsable de la MONUSCO tout en identifiant les facteurs de risque qui pourraient raviver les conflits violents ou compromettre la sécurité et la stabilité.

Les jalons et indicateurs assortis de la localisation géographique, en termes de zones d’intervention, de la responsabilité des échéances indicatives 2021-2023, sont repris et détaillés dans un tableau en annexe du Plan de transition.

La réalisation de ces jalons dépendra de la mise en oeuvre des mesures du programme d’action du Gouvernement, notamment en ce qui concerne la bonne gouvernance, le renforcement des institutions et la promulgation des réformes nécessaires. Cela comprend, notamment :

• la tenue d’élections crédibles, transparentes, inclusives et pacifiques en 2023, conformément au délai constitutionnel ;
• la pleine mise en oeuvre du PDDRCS ;
• le renforcement de l’état de droit, en mettant en oeuvre la politique nationale de réforme de la justice, en assurant le fonctionnement coordonné de la police, de la justice et des établissements pénitentiaires dans les provinces de l’est du pays dans le cadre de la démilitarisation des institutions chargées du maintien de l’ordre public, en répondant aux besoins et aux capacités des populations, en particulier celles vulnérables et à risque en matière de justice et de protection juridique ;
• la promotion de la participation pleine, égale et significative des femmes aux processus politiques ;
• la reconnaissance et la relève des défis particuliers auxquels les femmes, les filles et les garçons sont confrontés dans le système judiciaire ;
• des mesures de protection pour les victimes et les témoins, en particulier les femmes et les enfants, avant, pendant et après les procédures judiciaires ;
• et la conception et mise en oeuvre de programmes de justice transformatrice qui s’attaquent non seulement aux violations singulières subies par les femmes et les enfants, mais également aux inégalités sous-jacentes qui rendent les femmes, les filles et les garçons vulnérables en période de conflit.

A la lumière des récentes manifestations réclamant le départ de la MONUSCO, il n’est pas inutile de formuler quelques réflexions :

1- Le départ de la MONUSCO est déjà effectivement programmé, inscrit dans une Résolution du Conseil de Sécurité, dans une Stratégie commune de retrait et dans un Plan de transition commun qui semblent malheureusement très peu connus, faute d’avoir fait l’objet d’une large communication.

2- Ce retrait est conditionné à la réalisation de 18 jalons dont certains dépendent de la mise en oeuvre de mesures prévues dans le programme d’action du Gouvernement (voir ci-dessus) On peut douter de leur réalisation avant la date butoir de 2024.

3- De même, à la lumière des événements récents et des offensives du M23 soutenu par le Rwanda, la réalisation d’autres jalons peut paraître irréaliste. Ainsi du  Jalon 1 : « Réduction sensible des menaces armées grâce à une approche globale en mettant fin à l’existence des groupes armés dans les provinces du Nord Kivu, Sud Kivu et lturi à un niveau tel qu’ils ne peuvent plus causer de violence généralisée à la population civile ».

4- Les manifestations anti-MONUSCO peuvent avoir pour effet d’accélérer le processus de retrait et permettre aux Nations Unies de se désengager du « bourbier congolais », ceci sans avoir atteint la plupart des 18 jalons.

5- Dans cette hypothèse d’un départ précipité, la MONUSCO se retirerait du pays sans avoir contribué efficacement à la lutte contre l’impunité des crimes internationaux commis depuis trois décennies en RDC, y compris ceux commis par des Etats tiers (Rwanda, Ouganda, etc.), et sans avoir mis en place les mécanismes de la justice transitionnelle, dont les poursuites pénales des auteurs présumés des crimes et les garanties de non-répétition par, entre autres, l’assainissement (vetting) des forces de sécurité. Cette tâche est pourtant prévue par le Plan de transition qui cite la mise en œuvre du processus de justice transitionnelle comme un des indicateurs de l’atteinte du jalon 10 : « 8. Un processus national et provincial de justice transitionnelle est mis en œuvre ».

6- C’est l’absence, depuis 20 ans, de ce processus de justice transitionnelle qui est une des causes principales des drames humains que connait aujourd’hui la RDC. Dans un communiqué, l’Eglise du Christ au Congo (ECC) «  attire l’attention de la communauté internationale à prendre au sérieux le mode d’expression utilisé par un peuple meurtri, abandonné et victime d’un complot ourdi qui a causé plus de 10 millions de morts durant plus de deux décennies. A force de mépriser la demande pressante d’une justice transitionnelle pour notre peuple aux fins de sanctionner les auteurs de graves crimes contre l’humanité commis en RDC et pour lesquels le Conseil de sécurité semble fermer les yeux, amène à de telles conséquences».

7- Si l’on peut accepter qu’une bonne partie de la MONUSCO quitte la RDC vu qu’elle a démontré son inefficacité et son inutilité, l’on ne peut accepter la réduction des ressources humaines, techniques et financières nécessaires pour répondre à cette « demande pressante d’une justice transitionnelle ». Au contraire ces moyens devraient aujourd’hui être augmentés comme le recommande la « Note de plaidoyer pour une stratégie nationale holistique de justice transitionnelle en RDC » publiée par la Fondation Panzi du Dr Mukwege. Comme la mise en place d’un TPI ou d’un Tribunal Pénal Spécial pour le Congo et de chambres spécialisées mixtes et le démarrage effectif de leurs activités pourrait prendre du temps,  « il s’avère urgent de procéder au plus vite à la collecte et à la préservation des preuves qui pourront servir devant ces juridictions. Ces preuves, et plus particulièrement celles qui pourront être tirées lors de l’exhumation de nombreuses fosses communes inventoriées par le Rapport Mapping, sont essentielles et indispensables pour établir devant les tribunaux la responsabilité pénale des auteurs des crimes de masse commis en RDC. Le Président de la République devrait, sans plus attendre, adresser une lettre au Conseil de sécurité dans laquelle il demande l’aide de la communauté internationale et l’adoption d’une résolution du Conseil de Sécurité créant une Équipe d’enquêteurs, intégrée dans la MONUSCO, comprenant entre autres des experts en anthropologie médico-légale, chargée de recueillir, conserver et stocker des éléments de preuve d’actes susceptibles de constituer des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et des crimes de génocide perpétrés en RDC ».

_____________________________

*Luc Henkinbrant est Docteur en Droit (UCL), Ancien directeur d’Amnesty International Belgique Francophone (AIBF) (1985-1995), Ancien Human Rights Officer et Coordonnateur de l’Unité de lutte contre l’impunité et de justice transitionnelle du BCNUDH en RDC (2001-2011), Professeur invité à l’Université Catholique de Bukavu (UCB) depuis 2013 (Cours : DPI, DIH, Mécanismes de la Justice Transitionnelle) et à l’ACAMIL (Académie militaire de la RDC)(2014), Cofondateur du Mémorial en ligne www.memorialrdcongo.org

____________________________

ANNEXE A : Paragraphes de la Résolution 2502 (2019) du Conseil
de sécurité concernant la Stratégie de retrait

1. Prend note de l’examen stratégique indépendant et des conditions qui y sont définies pour une transition réussie et progressive et un retrait responsable de la MONUSCO, en particulier la nécessité pour le peuple et le Gouvernement de la République démocratique du Congo de s’employer véritablement à remédier aux facteurs d’instabilité et de violence, la nécessité d’une stratégie de transformation mise en œuvre à tous les niveaux de l’État pour jeter les fondements d’une paix durable et d’un développement inclusif et l’importance d’initiatives concrètes en matière de coopération régionale, prend note également de la recommandation faite à l’issue de l’examen de consacrer un minimum incompressible de trois années à la période de transition, étant entendu que ce calendrier ne pourra être respecté que si le Gouvernement de la République démocratique du Congo mène les réformes qu’il a annoncées en vue de remédier aux causes structurelles du conflit, et que ce calendrier provisoire devra demeurer souple et qu’il conviendra de tenir compte des conditions de sécurité sur la base de leur observation continue de leur évolution ainsi que des seuils critiques justifiant la suspension de la transition, tels qu’ils ont été exposés dans le rapport de l’examen ;
2. Souligne que les activités de la MONUSCO devraient être menées de manière à favoriser les progrès vers une paix et un développement durables et inclusifs et à remédier aux causes profondes des conflits, à ramener la menace posée par les groupes armés nationaux et étrangers à un niveau qui puisse être géré par les forces de sécurité de la République démocratique du Congo et qui permette à la MONUSCO de se retirer au vu de l’amélioration de la situation sur le terrain, l’accent étant mis en particulier sur la réduction des menaces pour les civils ;
3. Souligne qu’il est nécessaire de transférer progressivement les tâches de la MONUSCO au Gouvernement de la République démocratique du Congo, à l’équipe de pays des Nations Unies et aux autres parties prenantes concernées afin de permettre le retrait responsable et durable de la MONUSCO, insiste à cet égard sur la nécessité de procéder à une analyse conjointe et à une planification stratégique efficace avec le Gouvernement de la République démocratique du Congo, l’équipe de pays, les acteurs humanitaires et autres partenaires, reconnaît le rôle d’appui important que jouent les spécialistes de la planification stratégique et les coordonnateurs sur le terrain dans le cadre de ces activités, et demande au Secrétaire général de transférer progressivement aux partenaires compétents les activités de programme de la MONUSCO sur la base de cette analyse et de cette planification ;
4. Souligne l’importance d’un dialogue global entre le Gouvernement de la République démocratique du Congo et la MONUSCO sur les progrès accomplis dans le cadre du programme de réformes politiques et en matière de sécurité, également dans la perspective de la transition, et prie à cet égard le Secrétaire général de collaborer avec le Gouvernement de la République démocratique du Congo à l’élaboration d’une stratégie commune et à la définition d’une série d’indicateurs mesurables, devant lui être proposés le 20 octobre 2020 au plus tard, en vue de permettre le transfert progressif des tâches de la MONUSCO aux autorités congolaises, à l’équipe de pays des Nations Unies et aux autres parties prenantes, et de rendre possible une nouvelle réduction du niveau de déploiement et de la zone d’opérations de la MONUSCO par un recentrage de la présence militaire sur les régions les plus touchées par des niveaux élevés et persistants d’insécurité et par le passage à une présence policière et civile des Nations Unies dans les régions plus stables ;
5. Rappelle les engagements pris par le Gouvernement de la République démocratique du Congo, et engage ce dernier à s’attaquer rapidement aux grands volets ci-après afin de renforcer l’efficacité de l’appui et de l’assistance technique offerts par la MONUSCO et les autres partenaires, sans préjuger d’autres priorités qu’il aura déterminées conjointement avec la MONUSCO en amont de l’élaboration de la stratégie commune décrite ci-dessus :
   a) Nommer, en lui donnant les pouvoirs et les ressources nécessaires, un coordonnateur principal chargé de piloter les efforts du Gouvernement de la République démocratique du Congo relatifs aux programmes de désarmement, démobilisation et réintégration et à une stratégie de désarmement, démobilisation et réintégration en vue d’assurer le retour à une vie civile pacifique des excombattants remplissant les conditions requises ;
   b) Engager des procédures disciplinaires et judiciaires, conformément à la législation de la République démocratique du Congo, contre les agents de l’État qui se sont livrés à des faits de corruption, ont donné l’ordre de commettre des violences contre des civils ou ont entretenu des relations commerciales avec des groupes armés ;
   c) Engager des procédures disciplinaires et judiciaires appropriées contre les responsables de violations des droits de la personne et d’atteintes à ces droits, notamment de crimes contre les enfants et de violences sexuelles et des violences fondées sur le genre, et œuvrer à éliminer les violations des droits de la personne commises par les forces de sécurité de la République démocratique du Congo ;
   d) Procéder à des échanges d’informations avec les forces de sécurité régionales en vue d’intercepter les flux transfrontaliers d’armes, de combattants et de minerais provenant des zones de conflit.

ANNEXE B : LES 18 JALONS

CONDITIONS MINIMALES POUR LE RETRAIT DE LA MONUSCO

Sécurité et Protection des civils
Jalon 1 : Réduction sensible des menaces armées grâce à une approche globale en mettant fin à l’existence des groupes armés dans les provinces du Nord Kivu, Sud Kivu et lturi à un niveau tel qu’ils ne peuvent plus causer de violence généralisée à la population civile
Jalon 2 : Existence d’une plus grande capacité pour répondre rapidement aux menaces de protection et de résoudre efficacement les conflits intercommunautaires, notamment grâce à une plus grande coopération entre les forces de sécurité congolaises, la MONUSCO, les acteurs concernés et autres mécanismes efficaces de protection des civils, y compris la Société Civile et le personnel humanitaire.
Désarmement et Démobilisation
Jalon 3 : Adoption d’un cadre national définissant les principaux paramètres stratégiques, politiques, institutionnels, juridiques, de coordination, financiers et opérationnels pour le désarmement et la démobilisation, y compris la réinse1tîon communautaire qui servira de moyen de transition vers le relèvement communautaire et la stabilisation.
Jalon 4 : Contribution du programme de désarmement, de démobilisation et de réinsertion communautaire à la réduction durable du nombre de groupes armés, conformément à l’ordonnance n° 21/038 du 05 juillet 2021, suivant l’horizon temporel de transition
ACTIONS PRIORITAIRES DE COLLABORATION AVEC LES AGENCES, FONDS ET PROGRAMMES DES NATIONS UNIES’

Relèvement communautaire et stabilisation
Jalon 5 : Poursuite de la mise en œuvre du cadre national définissant les principaux paramètres stratégiqùes, politiques, institutionnels, juridiques, de coordination, financiers et opérationnels pour le relèvement communautaire et la stabilisation dans le pays avec l’appui des agences, fonds et programmes des Nations Unies en République démocratique du Congo

Jalon 6 : Capacité et engagement concret du Gouvernement et la Société Civile ainsi que d’autres acteurs non étatiques, à prévenir, atténuer et résoudre les différends grâce à des plateformes (mécanismes) fonctiomrelles, inclusives et durables d’atténuation des conflits locaux.

Rétablissement de l’autorité de l’État dans les zones à conflit et post- conflit
Jalon 7: Adoption et mise en œuvre d’une politique gouvernementale, qui prend en compte les droits et besoins des réfugiés, déplacés internes et de la communauté hôte ainsi que les questions de genre (hommes, femmes, filles et garçons).
Jalon 8 : Participation des femmes et des jeunes leaders (pour amplifier la voix des femmes et des jeunes leaders) est significative dans la prise de décision relative à la protection des civils, stabilisation et la consolidation de la paix.
Jalon 9: Capacités des institutions de l’État à protéger les civils et leurs droits, en rétablissant l’autorité de l’Etat
Jalon 10 : Engagement des institutions de l’État dans la protection des civils et leurs droits,en renforçant l’Etat de droit pour lutter contre l’impunité et la corruption conformément aux lois nationales et aux obligations internationales en matière de droits de l’homme.
Jalon 11 : Présence effective et fonctionnelle des institutions de l’État pour garantir une offre minimale de services publics à la population.
Jalon 12 : Amélioration de la demande de justice, l’accès à la justice et les besoins de protection juridique de la population, en particulier des groupes vulnérables et à risque à travers la mise en place des mécanismes juridiques et opérationnelles adéquats.
Jalon 13 : Application des mesures disciplinaires et judiciaires, conformément à la loi, à l’encontre de responsables d’actes de corruption ou entretenant des relations commerciales avec des groupes armés.
Jalon 14 : Poursuite de la mise en œuvre par le Gouvernement d’une stratégie de sécurité au niveau national et provincial, ainsi que d’un plan d’action de réforme du secteur de la sécurité, en mettant un accent particulier sur le respect des droits humains et le genre.
Jalon 15 : Organisation des élections crédibles, transparentes, inclusives et pacifiques tenues dans les délais constitutionnels.
Jalon 16 : Stabilisation des zones minières sensibles aux conflits à travers la formalisation progressive du secteur minier et de la réduction significative de la fraude et de la corruption.
Jalon 17 : Finalisation de la réforme foncière avec transparence sur l’attribution et la sécurité de la propriété foncière.
Jalon 18 : Exécution du Plan de Transition en cohérence avec la stratégie intégrée régionale en respectant les engagements pris par les pays de la Région des Grands Lacs, signataires, garants et le bureau de l’envoyé spécial du Secrétaire Général de Nations Unies dans le cadre de l’accord cadre d’Addis-Abeba